第一章 我国高等职业教育的发展与资源配置概述

一 我国职业教育发展历程

截至2017年底，全国共有独立设置的高等职业（专科）学校1388所，在校学生数为1105万人，占到普通高等教育在校学生总数的40.1%；招生数为343.2万人，占普通高等教育总招生规模的45.8%；毕业生为329.8万人，占普通高等教育毕业生总数的46.8%（刘昌亚、李建聪，2018）。高等职业教育已经占据了中国高等教育的半壁江山，成为培养高技能人才的主要基础力量。高等职业教育的快速发展，满足了人们接受高等教育的强烈需求，促进了高等学校入学机会均等，为我国在21世纪初实现高等教育大众化发挥了重要作用。同时，高等职业教育为社会培养了数以千万计的高素质技能型专门人才，为我国的工业化进程提供了重要的人力资源，为国民经济的快速发展做出了重要贡献。

改革开放以来，经过数十年的发展，我国高等职业教育逐步从规模发展转向内涵建设。高等职业教育的发展历程大致分为四个阶段。

（一）20世纪80年代初至90年代中后期，高等职业教育的雏形阶段

改革开放后，为了适应地方经济快速发展对技术应用型人才的迫切需求，兴办职业大学的设想成为现实。1980年，教育部批准成立了南京金陵职业大学、江汉大学等13所短期职业大学。这些学校属于专科层次，学制为三年，专业设置完全以地方经济和社会发展需要为依据，灵活多样。1982年，全国五届人大五次会议上提出：“要试办一批花钱少、见效快、可收学费、学生尽可能走读、毕业生择优录用的专科学校和短期职业大学。”这些短期职业大学，用较少的资源、较小的投入，提供了更多的上学机会，解决了当时社会人才紧缺问题。以短期职业大学成立为标志，国家明确提出了高等职业教育发展问题。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）首次提出“积极发展高等职业技术院校，逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”。《决定》提出“高中毕业生一部分升入普通大学，一部分接受高等职业技术教育”，并提出“高等职业技术院校，优先对口招收中等职业技术学校毕业生以及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员入学”。值得注意的是，《决定》首次提出“高等职业技术院校”，将其定位为高中后实施，有别于普通教育并与行业配套的一种新的教育类型，可以说这是中国高等职业教育创立的标志。

进入20世纪90年代，中国政府从政策及法律层面进一步明确了高等职业教育的办学体制和管理模式，提出多渠道筹措教育经费，使得高等职业教育得以稳步发展。下面分别从管理体制、办学体制和财政体制方面梳理相关政策。

在管理体制方面，1991年国务院颁发的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》提出“发展职业技术教育的主要责任在地方，关键在市、县”，将高等职业教育的管理责任下放。1993年的《中国教育改革和发展纲要》以及随后的一系列政策文件进一步明确了高等职业教育的管理职责在于地方，将高职院校的办学审批与管理权下放到省级政府，并且把高职经费投入的大部分责任也归于地方政府。这不可避免地导致各地高等职业教育的发展不均衡。

在办学体制方面，1994年，全国教育工作会议明确提出“通过现有的职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式，调整培养目标来发展高等职业教育。仍不满足时，经批准利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充来发展高等职业教育”。

1996年《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）出台，第一次在法律层面规定了高等职业教育在中国职业教育体系中的地位，规定“职业教育分为初等、中等、高等职业学校教育”。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》提出，“高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校”。这也明确了高等职业教育的定位，首先类型上属于职业教育，其次层次上属于高等教育范畴，是职业教育的高级阶段。

1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》提出，“部分本科院校可以设立高等职业技术学院”。1999年，教育部和国家计委颁发《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确提出高等职业教育由以下机构承担：短期职业大学、短期技术学院、具有高等学历教育资格的民办高校、普通高等专科学校、本科院校内设立的高等职业教育机构（二级学院）、经教育部批准的极少数国家级重点中等专业学校、办学条件达到国家规定合格标准的成人高校。虽然这六类教育机构作为高等职业教育的办学主体，在当时极大地促进了高等职业教育的发展，但弊端也很突出。本科院校、民办高校和成人高校等在办学模式、教学组织、师资队伍等方面都与高等职业教育有明显的差异，在人才培养模式上难免出现偏差，这在一定程度上影响了高等职业教育的人才培养质量。

在财政投入方面，1991年国务院颁发的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》［以下简称《决定》（1991）］指出，“各级政府、各级财政部门、各有关业务主管部门及厂矿企业等要从财力和政策上支持职业技术教育的发展，努力增加对职业技术教育的投入。各级各类职业技术学校的业务主管部门要根据财力可能和事业发展的需要，商同级财政部门，制定本地区、本部门（行业）职业技术学校的生均经费标准”。《决定》（1991）以文件的形式规定了政府和行业对职业教育的投入责任，但这一责任规定得比较模糊，尤其是生均经费标准在随后的实践中并没有得到认真贯彻。同时，《决定》（1991）提出“非义务教育阶段的职业技术教育，可以收取学费，用于补充教学方面的开支”，为高等职业教育收取学杂费提供了政策依据。

1996年，《职业教育法》提出“通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”，在政府投入方面，规定了“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费；各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长”。

随后，1998年国家教委、国家经贸委、劳动部印发《关于实施〈职业教育法〉加快发展职业教育的若干意见》，进一步提出“职业教育经费应通过各级政府财政拨款，行业组织、企事业组织及其他用人单位合理承担，举办者自筹，受教育者缴费等多渠道筹集。各级政府和有关业务主管部门应保证用于举办职业教育的财政拨款逐年增长。各级政府每年可安排一定数额的职业教育专款，专项用于扶持职业教育的发展”，进一步明确了要多渠道筹措职业教育经费以及政府的财政投入责任。此外，该文件提出“职业学校和职业培训机构可按生均培养成本的一定比例，对接收中等以上职业学校教育和接收职业培训的学生收取学费。收费项目、标准和管理办法由省、自治区、直辖市政府制定”，同时鼓励职业学校兴办校办产业创收，鼓励企业和社会捐资助学，兴办职业教育。在此基础上，基本形成了中国高等职业教育经费的几大主要来源渠道：政府的财政预算内教育经费、学杂费收入、各级政府征收的教育附加税、校办产业收入等。

1999年教育部和国家计委颁发的《实施意见》提出，高等职业技术教育“教育事业费以学生缴费为主，政府补贴为辅”，“毕业生不包分配，不再使用《普通高等学校毕业生就业派遣报到证》，由举办学校颁发毕业证书，与其他普通高校毕业生一样实行学校推荐、自主择业”（以下简称“三不一高”）。同时，该政策提高了高等职业教育的学杂费标准，政府投入减少，向学生高收费，加重了学生和家长的负担。有研究者认为，这一政策的提出为时过早，这是由于“高等职业教育在中国刚刚起步，各方面基础还很薄弱，有关支持政策法规也未执行到位，所以一段时间内政府财政的大力支持是必要的，这是高等职业教育产品公共性强弱的时代性表现”（杜安国，2010）。“三不一高”政策的实质是把高等职业教育放置在“价高质次”的位置上，并不利于高等职业教育的进一步发展。

（二）20世纪90年代末至2005年，高等职业教育的快速兴起阶段

2000年前后，国家先后出台了一系列政策文件，提出要大力发展职业教育，高等职业教育进入快速发展时期。1998年国家教委等部门印发的《关于实施〈职业教育法〉加快发展职业教育的若干意见》指出，“今后，国家每年新增的高校招生计划指标应主要用于发展高等职业学校教育”。2002年国务院颁发《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，提出要扩大高等职业教育规模，“十五”期间要为社会输送800多万名高等职业学校毕业生。2004年《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》提出，“在高等教育中，高等职业教育招生规模应占一半以上”。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出，“到2010年，高等职业教育招生规模占高等教育招生规模的一半以上。‘十一五’期间，为社会输送1100多万名高等职业学校毕业生”。在这些政策的调控下，高等职业教育的招生规模节节攀高，到2002年中国高等教育本（专）科在校生达到1463万人，高等教育毛入学率达到15%，提前实现了政府的政策目标，中国高等教育进入大众化阶段。2006年，教育部提出高校招生计划增幅控制在5%以内，高等教育的高速扩张阶段中止（《石家庄日报》，2006）。招生规模的快速扩张，很大程度上缓解和改善了高等教育资源的极度短缺状况，为全社会尤其是广大适龄青年接受高等教育提供了更多机会，较好地满足了人民群众接受高等教育的迫切需求。

随着中国经济社会的发展，高等职业教育改革不断深入，政府对高等职业教育的关注开始从规模发展转向内涵建设。1998年国家教委等部门印发的《关于实施〈职业教育法〉加快发展职业教育的若干意见》提出，在职业教育内部改革和建设方面，“进一步调整学校（专业）布局结构，充分利用已有教育资源，努力扩大学校招生规模，走内涵发展为主的道路”。2000年，《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》指出，“高职高专教育人才培养模式的基本特征是：以培养高等技术应用性专门人才为根本任务；以适应社会需求为目标、以培养技术应用能力为主线设计学生的知识、能力、素质结构和培养方案”。2002～2004年，教育部先后召开了三次全国高等职业教育产学研合作教育经验交流会，确立了以服务为宗旨，以就业为导向，走产学研结合的高等职业教育发展之路。

（三）2006～2015年示范性高职院校建设时期，高等职业教育的改革提升阶段

2006年，教育部发布了《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》，关注的重点转到高等职业教育强化教育办学特色、提高教学质量方面上来，并系统地规范了高等职业教育的专业建设要求及其要素设置。

在重点抓内涵建设的大政策背景下，2006年教育部、财政部启动了“国家示范性高等职业院校建设计划”。到2010年，中央财政已分期投入25.5亿元专项资金，带动地方财政投入60余亿元，以及行业企业投入近15亿元，支持建设100所国家示范性高等职业院校（全书以下简称示范院校），重点建成500个产业覆盖广、办学条件好、产学结合紧密、人才培养质量高的特色专业群，使示范院校在办学实力、教学改革、管理水平、办学效益和辐射能力等方面有了较大提高。随后，2006年的《教育部、财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划 加快高等职业教育改革与发展的意见》中，提出要创新高等职业教育人才培养模式，“改革课程体系和教学内容，将职业岗位所需的关键能力培养融入专业教学体系，增强毕业生就业竞争能力”。

这一要求在2010年的《教育部、财政部关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》中得到了进一步细化和深化，“主动适应区域产业结构升级需要，及时调整专业结构；深化订单培养，工学交替等多样化的人才培养模式改革，参照职业岗位任职要求制订培养方案，引入行业企业技术标准开发专业课程；推行任务驱动、项目导向的教学模式；探索建立‘校中厂’、‘厂中校’实习实训基地；试行多学期、分段式的教学组织模式；吸收行业企业参与人才培养与评价，将就业水平、企业满意度作为衡量人才培养质量的核心指标，建立健全质量保障体系，全面提高人才培养质量”。“国家示范性高等职业院校建设计划”对高等职业教育的专业建设和人才培养模式改革起到了强有力的推动促进作用。

在第一期的基础上，2010年，教育部、财政部继续以中央投入、地方和行业组织配套的方式投入专项财政资金，支持100所骨干高职院校开展第二期“国家示范性高等职业院校建设计划”，项目分三批开展。到2015年，最后一个批次骨干高职院校建设项目通过验收评审，标志着为期十年的“国家示范性高等职业院校建设计划”结束。截至“国家示范性高等职业院校建设计划”结束，中央财政资金共投入45.5亿元，引领带动地方财政投入89.7亿元、行业企业投入28.3亿元，总投入160多亿元，支持200多所示范（骨干）院校重点建设788个专业点（中华人民共和国教育部，2014）。政府对示范院校建设投入的财政资金力度前所未有，极大地改善了受资助学校的办学条件，开启了以重点院校建设带动职业教育发展的先河。“国家示范性高等职业院校建设计划”对于我国高等职业教育的人才培养模式变革和质量提升具有广泛而深远的影响，在高等职业教育发展史上具有里程碑式的意义。

2014年，国务院颁发《关于加快发展现代职业教育的决定》［以下简称《决定》（2014）］，提出“到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系”。对于专科层次职业教育的目标是在2020年达到1480万人，占到高等教育规模的一半以上。通过推进人才培养模式创新、健全课程衔接体系、建立“双师型”教师队伍等措施全面提高职业教育人才培养质量。为此，《决定》（2014）提出，要“完善经费投入稳定增长机制。坚持职业教育公益性，加大职业教育投入力度，新增财政教育投入向职业教育倾斜。坚持政府投入的主渠道作用，逐步提高财政职业教育支出水平，形成科学合理、绩效优化的财政性教育资金分配结构。国务院有关部门要依法督促省级政府制定并逐步提高中等和高等职业院校生均经费标准、财政拨款标准或公用经费标准”。

同年，财政部与教育部联合发布《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度 加快发展现代高等职业教育的意见》，中央财政通过设立“以奖代补”机制，在全国建立以改革和绩效为导向的生均拨款制度，要求“各地因地制宜、科学合理地确定高职院校生均拨款标准，并逐步形成生均拨款标准动态调整机制”。这一文件的出台使我国高职院校办学经费首次有了国家制度保障，明确提出各地高职生均拨款达到平均12000元，设立了明确的拨款标准。

（四）2015年以后，高等职业教育的稳步发展阶段

在“后示范”时期，总体上沿袭示范院校建设时期的发展思路，一面重点强调职业教育质量改革提升问题，继续完善宏观层面的顶层制度设计；一面持续推出财政专项项目，以引导推进高等职业教育发展。2015年，教育部印发了《关于深化职业教育教学改革 全面提高人才培养质量的若干意见》，明确了深化职业教育教学改革，全面提高人才培养质量的指导思想和基本原则。文件提出，从改善专业结构和布局、提升系统化培养水平、推进产教深度融合、强化教学规范管理、完善教学保障机制和加强组织领导六个方面推进高等职业教育质量提升。

2015年12月，教育部发布了《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》（以下简称《行动计划》）实施方案，指出《行动计划》是高等职业教育面向“十三五”持续深入推进改革发展的行动指南。要求各地教育行政部门（行指委）主动发挥统筹规划、综合协调作用，积极争取相关部门支持，主动承担更多建设任务（项目）。在这一政策的指引下，各地纷纷推出“优质校”“重点校”的项目建设。

这一时期的一个典型项目是现代学徒制项目，这一项目最早在2014年提出。《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》（教职成〔2014〕9号）决定稳步推进现代学徒制的试点工作，通过财政资助、政府购买等奖励保障措施，引导企业和职业院校积极开展现代学徒制试点。2017年，教育部办公厅发布了《关于做好2017年度现代学徒制试点工作的通知》，决定进一步开展第二批现代学徒制试点工作，并制定了相应的工作方案，进一步完善了试点内容、试点形式与保障措施等方面的相关规定，扩大规模进行推广。