第一节 逐渐走向开放的矿业政策

清初基于社会效果方面的考量，沿袭明代的矿业思想，轻言矿利。围绕是否弛禁矿山的问题，各级官员的争论长达半个世纪。虽然因为财政、军饷的困扰，朝廷常有寻矿、开矿的举动，但时禁时开，皇帝、官员们对地方社会秩序稳定的担忧之情常常见诸各种公文与著述中，[3]并引起了当代学者的关注。[4]

清初主张禁矿的理由主要有：开矿“有伤风水龙脉”、开矿乃“弃本逐末”、开矿扰民、矿民“易聚难散”影响地方安定、“商力不足”等，[5]学者们没有充分注意到的，是这些反对意见大多不针对铜矿、铅矿。铜、铅之所以在清初的矿业争论中被“忽略”，是因为币材不足的压力，促使清政府不得不认真考虑开放铜、铅矿山的可能性。[6]但同时清政府又担心由此导致地方社会失序，而且当时尚有废旧铜器与洋铜可资利用，发展国内相关矿业的急迫性并不强烈，于是形成了开放中带有限制的铜、铅矿业政策。清代的矿业，因之有一个逐渐放开的过程。

一 币材需求的压力

清入关之前，就已经开始铸钱，[7]对铜材自然有一定需求，但其详情已难以知悉。入关之后，为了表明正统性，也为了缓解军费压力，清王朝很快就开钱局铸顺治通宝钱。清政府吸取了明代货币政策的教训，对于发行面值远大于实值的货币持否定态度：一方面是对使用纸币极为谨慎，[8]顺治年间，甚至连用铜铸钞的建议，都因“滞重难行”而被否决；[9]另一方面，在铸钱时，比较注重每枚铜钱的金属含量，有学者甚至认为顺治时期政府在理论上倾向于铸造面值与实值相当的足值铜钱（full-bodied bronze coin）。[10]

明清鼎革之初，清王朝与残明势力之间的战争还在继续。在许多已归清朝控制的地区，前代旧币仍然在流通，甚为紊乱。[11]顺治四年（1647）禁用前朝旧钱政策的推出，[12]导致一些地区贸易困难。[13]开炉鼓铸新钱成为当务之急。或由朝廷命令，或由地方申请后经朝廷批准，从京师到各省，顺治年间陆续开办了不少铸局，其中最重要的两个钱局为顺治元年户部所置宝泉局、工部所置宝源局，[14]均位于北京。当时影响铸局设立的因素有：是否存在大量驻军需开支军饷、商业是否繁荣以及钱价涨跌[15]等。顺治九年，福建道监察御史石应泰建议，那些“人稀用鲜”之地，应减铸或停铸，而湖广、江宁、临清、蓟、密、宣、大等处，兵马云集，钱粮耗繁，“日费数十万钱”，则应增炉加铸。[16]像江宁这类商贾云集之地，开局铸钱是顺理成章之事。[17]但铜材采买的难易，可能是影响铸局设置的更重要的因素，如北方军镇延绥于顺治三年六月开局，顺治四年四月就因缺铜而停铸。[18]经过一再开闭合并，到顺治十七年，逐渐形成了以中央与省级行政部门管辖为主体，但仍保留若干军方经管的铸局的分布格局，即中央的宝泉、宝源二局，各省的江宁、南昌、杭州、福州、武昌、开封、济南、太原、西安、云南十局，军镇的密云、蓟州、宣府、大同、临清五局。[19]

尽管各地铸局时开时闭，数量增减不定，但总体而言，清初政府不断扩大铸钱规模，一是鼓铸地区越来越多，二是京师宝泉、宝源二局所需铜斤逐渐增加。与此相应，币材需求的压力也越来越大。

（一）京局铜材的来源：税关买铜

清代有“鼓铸必凭关税”之说，[20]意指清初京师钱局所需之铜须靠关税购买，但这是一个粗略的说法，“必凭关税”是在清朝立国后十多年间逐渐形成的。

先来看宝泉局。鼓铸初兴的顺治元年（1644）五月至二年五月，该局币材来源是：库中所存铜、铅、铜器3233010斤，前代旧钱1617789文。依靠库存显然只能济一时之需，自二年起就依靠三种来源：户部自己购买、各税关买解、各州县买解。[21]参与买解的州县大体上位于直隶等离京较近之地，而且不一定是由州县直接交部，中间可能有经纪人。例如顺治十一年十二月，灵寿县解子罗西河解铜一万斤赴京，交给了经纪人纪应魁，并付给银五十五两，由他负责雇车送部等一应事项，谁知却被其盗卖。[22]税关所动用的银两是逐渐增加的，顺治二年令崇文门、天津、临清、淮安四关，各动支税银一万两办铜解局，两年后，芜湖、浒墅、扬州、西新、北新、九江六关各出税银一万两，也加入了办铜解局的队伍，[23]七年又令临清、淮安、浒墅、芜湖、北新、九江六关各增支税银一万两办铜解局。[24]这样，税关买解逐渐成为最重要的方式，时人遂有“鼓铸必凭关税”之说。[25]例如顺治十一年，宝泉局接收部发钱铜20万斤，值银13000两，各关解到铜2529687斤多，值银164429两多，各州县解到铜287163斤多，值银18665两多。[26]

笔者目前掌握的材料，对顺治年间工部宝源局铜材来源的记载较为简略。同宝泉局不同的是，直接购买从一开始就是宝源局获取铜材的重要途径。顺治元年用库贮铜铅鼓铸时，就已提到了商铜，惟鼓铸亟兴，发钱粮招商买铜缓不济急，因此在京城就近收买民间铜器成为应急之法，但毁坏佛像铸钱在禁止之列。[27]二年开始，工部差司官一人专督办买商铜。[28]到顺治十七年（1660），以宝源局铜斤悉买自商贩之手，“铜数太多，转得借口难购”，兼令芜湖、龙江、南新、荆州四关差及芦政差动支岁课银办铜解局，定各差分办九十万斤，部办九十万斤。[29]至此，部买加上各关办解，宝源局与宝泉局解决币材的主要方式趋于一致，只是前者还有芦课办铜一途。康熙元年（1662），停工部司官办铜，工部铜斤遂全凭关差与芦课。康熙三年，户部办铜亦停止，且以各关税额少，令各关差兼支芦课银办宝泉局额铜。至此，宝泉、宝源二局的办铜方式基本一致，并且都主要依靠税关买解。唯一的区别是，承办宝泉局的各关仅仅在经费上动支芦课，但具体采买与芦政官员无关；而宝源局的额铜方面，芦政差还要分担采买任务。[30]

税关买解并非税关官员或胥吏亲往市场购铜，而是招商采买，其程序大致如下。朝廷分配了各关应为宝泉、宝源局办解的铜斤数量，并规定每斤铜值银0.065两，税关官员据此安排预算并招商，从关税中支付铜价，商人在税关拿到购铜银两，然后买铜交税关，税关再将铜斤运往北京户、工二部，通常在每年四月、五月将铜解到。[31]

商人拿到官帑之后，到何处采买铜斤呢？日本学者矢野仁一推测是从日本进口，美国学者John Hall对此进行了反驳，表示铜从何来并不清楚，[32]笔者所见史料亦未详载当时铜材的来源。另一位学者Anna See Ping Leon Shulman称顺治二年（1645），皇帝下旨鼓励有实力的商人到东南亚与日本购铜，此系误读史料。[33]推测商人购铜的可能途径，无非有三：一是在国内收买铜器；二是在国内矿厂收购；三是赴国外（主要是日本）购买。当时海禁未解，商人出洋极为不易，中外史料也都显示，这一时期赴日中国商船不但数量极少，而且均来自反清的台湾郑氏集团，[34]所以大体上铜材应以在国内购买为主。事实上，直到康熙二十五年（1686），九卿、科道在讨论增加商人办铜的价格时，理由还是“各省铜产不能充裕，价值渐昂”，不加价商人无力承办，[35]可见此时国内购买仍是主要方式，但究竟是通过收买铜器还是开采矿山，笔者所见材料没有详载。不过，靠国内矿业来支撑似乎不大可能，首先，顺治年间开矿的记录非常少，清代著名的铜矿均非此时所开采；其次，从下文可知，各省镇铸局所需之铜，主要也不是来自矿业，而是民间积存的铜器与旧钱，可以做一旁证。

（二）省、镇铸局币材的来源

京师之外，顺治年间各省、镇鼓铸所需币材，来源方式并不一致。一些地区有较多积存铜铅与旧钱可供利用，另一些地区所存不敷，甚至全无积贮，需筹措银两购买。总体上看，币材来源大致有如下几种：全凭积贮铜铅鼓铸，如临清钱局；库存币材加上另筹本银购买，如江南钱局；库存币材加上户部划拨本银购买，如密镇钱局、宣府钱局；借支饷银购买，如蓟镇钱局；户部拨本银购买，如阳和钱局、甘肃钱局；官员自筹，如顺治七年（1650）二月之前的郧襄钱局；饷银内拨给购买经费，如顺治七年二月至八年十一月间的郧襄钱局；以关税银为铸本，如荆州钱局；搜括废铜与动支兵饷，如延绥钱局；搜括铜斤及部拨铸本，如大同钱局。凡由户部拨银者，皆为北方军事重镇。[36]

要言之，各省、镇钱局大体上是经由购买而非通过官办矿业获得铜、铅，督抚等官员对此负有责任，如顺治六年山西巡抚祝世昌题称“经臣督催易买铜、铅，按月铸造”。[37]购买大致有三种方式：一种是由铸钱局的员役或炉头负责采购，如江南铸局；[38]一种是委托给商人，如山西阳和铸局；[39]或者二者兼而有之，如宣镇。[40]

各铸局采买地点不一，但铜斤供应不足、购买艰难则是共同难题。江南铸局之铜从前来自川、广、云、贵等处，但顺治八年（1651）总督马鸣珮已称“商贾未通，（铜斤）日愈稀少，铸厂员役采办维艰”，[41]十一年时已经“厂无存料，搜买又竭”，择差前往山东、河南等处收买，往返数千里，但仍然难以购办，铸局处于半开半歇状态，不能完成额定任务。[42]福建鼓铸所需铜料起初来自本省，但到顺治九年，已经“闽铜罄竭，采买维难”，需到外省购买。[43]宣镇的铜斤委托给炉头和商人赴山西真保等处采买，但能够如数如期办铜者，“拾不获壹”，历任官员离任时都有未完成的办铜任务。[44]

各地铸局收买铜斤的程序，史料所载不详。河南怀庆府铸局多少为我们提供了一点信息。该铸局原设在开封府，为了靠近煤炭产地，遂移至怀庆府，先是在该府附近收买铜斤、旧钱鼓铸，数年之后该府搜买已尽，不得不赴他府收购。[45]据河南巡抚亢得时的描述，先由右布政使行文各府州县买铜，运到钱局供铸；接到任务的府州县，随即根据铜材数量及每斤铜/0.06两银之价，拨出所需银两，交由吏员购铜并运送至钱局；钱局的管局同知收到铜后，秤其重量，每斤铜付给钱60文（按1两银＝1000文钱的官方比价，正好值银0.06两）；吏员再将收到的钱交回所在府州县。这看起来是一个公平交易的过程，其实不然。首先，铸局通过用钱而不是银来支付铜价，盘剥了承办州县。因为当时市场上的钱价较贱，1000文钱兑换不到官定的1两银，本来每斤铜应该支付白银0.06两，但怀庆铸局支付的是60文铜钱，承办州县因之蒙受损失。当然，这一损失最终转嫁到了相关百姓的头上。其次，更主要的是对百姓的压榨。户部所定的铜材价格为每斤铜0.065两银，尽管这一价格已经低于市场价，但河南官方还再克扣了0.005两，只给0.06两，而且其中还包括了解运费用。拿着这笔经费买铜运铜的吏员，自然只能低价向百姓购铜。而藏有旧钱或铜器的百姓不愿按官价出售，官府就会强行购买。眼见购铜不易的地方官，甚至向里甲摊派。顺治十三年，户部接到了针对怀庆铸局“赔累里甲”的申诉，要求河南巡抚亢得时查明，而亢得时仅仅讲述了一遍购铜程序以及相关官府已保证并无“私派里甲”之事就敷衍过去。[46]大约半个月后，亢得时终于申明要按照户部的规定，每斤铜给价银0.065两，其中0.005两作为运费。[47]

户部规定了购铜价格，要求全国各地统一执行，这对一个幅员辽阔的国家而言，其僵化性显而易见。更重要的是，市场铜价不断上涨，户部却不会适时调整，而负责购铜的地方官员也无权擅改定价，唯一的办法就是用低价强制收购。百姓私自储藏之铜材，可能会被官府强行取出售官，其情近于掠夺。此不独河南为然，而应是普遍情况。顺治六年湖南常德就发生过这样的案子。[48]凡此种种，均显示政府表面上是用市场方式去汲取资源，实则带有强烈的差役色彩。

（三）铜材的匮乏

靠民间积存的铜器与旧钱铸钱，缺乏可持续性，很容易就出现无铜可买的状况。特别是随着清王朝控制的地域不断扩大以及经济的恢复与发展，对钱的需求日渐增加，到1670年代，铜荒日益严重。对其后果，John Hall曾有简单描述：省、镇铸局被迫关闭，严厉惩罚民间私自用铜、购买碎铜，减轻每文钱的重量等。[49]Anna See Ping Leon Shulman则提到了制钱不足所加剧的财政赤字，顺治八年（1651），政府财政收入1485万两，军费开支1300万两，官员薪水开支等200万两，总支出超过了1572.4万两，赤字达到了87.4万两，在康熙二十二年（1683）之前，单军费开支就占据了整个政府预算的90%。为了应对困局，政府不得不短暂发行自己非常不喜欢的纸币。[50]

随着民间能够提供的铜材日渐减少，铜价势必节节上涨。讽刺的是，铜价上涨导致实际的铸钱成本越来越高，但因铸出制钱的数量越来越多，钱对银的比价却越来越低，加上搬运困难，一些营伍宁愿减饷也不愿要制钱作为薪水。[51]铜价在上涨，铜钱价值在下跌，过了某个平衡点之后，必然驱动不法之徒私自将铜钱熔销成铜以逐利。过去，政府大力禁止私铸铜钱，现在的重心却从禁止私铸变为禁止私销，康熙十二年就此出台了一系列法律措施，连失察的官员都要一并治罪。[52]在实际的执行过程中，惩罚的力度同样非常大，康熙十九年，有民人马善私毁制钱，三法司会议后，判斩立决，皇帝也觉得判罚过重，最后改判为“斩监候”。[53]

为了应对铜材供应的困境，朝廷一方面限制民间铸造铜器，于康熙十二年规定除红铜锅以及现存铜器外，所有铸造铜器，只许五斤以下，[54]同时也对现实让步，康熙十四年，令各税关办铜只要完成定额的一半即可。[55]

面对铜荒与钱贱并行的局面，除严厉打击私毁制钱、限制民间使用铜器外，政府还在官方的层面不断推广制钱的用途以提升钱价，最重要的就是延续、扩大、强化顺治十年（1653）已经开始的允许用钱缴税的政策。顺治十四年题准征收钱粮时，银七钱三，银尽起解，钱充存留之用。[56]康熙七年（1668）复准，存留、驿站、官役、俸工、杂支等项俱照银七钱三例收放制钱，“督抚查取所属征收流水底簿磨对，年终得收放数目造册报部，如奉行不力，指名题参”。[57]康熙十年，令直省存留钱粮照数收钱，有不收制钱者以违制论。[58]

民间毁钱成铜导致制钱数量减少，同时政府又不断拓展钱的用途，数年之后，钱价终于开始上涨。康熙十八年九月，皇帝在大学士面前抱怨“制钱日少，价值腾贵”，[59]是为笔者所见到的较早的清代钱价上涨的记录。有官员开始讨论是否可以减轻钱重，但结果是要尊重顺治年间经过反复后定下的制度，未予更改。[60]直到康熙二十三年，清廷才下令将每文制钱重量从一钱四分改为一钱。[61]

二 矿业政策的推出

正是在币材需求压力日益增大的情况下，清王朝于康熙十四年（1675）明确了铜、铅开采的合法性，但附加了一些限制条件。关于康熙时期的矿业政策，美籍华裔学者任以都（E-Tu Zen Sun）曾做过概括性的论述，[62]韦庆远与鲁素对清前期矿业政策争论中的各方观点列举得颇为详细，[63]杨余练则试图探讨康雍时期矿业政策的确立与演变。[64]但这些研究的主旨并非呈现铜、铅矿业政策的演变过程，任以都和韦庆远、鲁素的论文对康熙前期的矿业政策甚至没有涉及。此外，关于康熙前期的矿业政策研究，还存在着两个问题。首先，许多研究弄错了清廷最早出台开矿政策的时间，或认为出台于康熙二十一年蔡毓荣的筹滇疏，[65]或认为出台于康熙十八年，[66]两个时间均有错误，最早应为康熙十四年。其次，在论述康熙十八年出台的矿业政策时，主要利用实录，但关于这一政策，实录的记载没有《清朝文献通考》详细，而《清朝文献通考》又没有《江南通志》等方志所载全面。

《清朝文献通考》称：

（康熙）十四年，定开采铜铅之例，户部议准，凡各省产铜及白、黑铅处所，有民具呈愿采，该督抚即委官监管采取。[67]

较之《清朝文献通考》，《江南通志》所载康熙十四年的政策多了一条：“若地方官不准，愿采之民赴部控告，查果采得铅、铜者，将不准采铜之官革职。”[68]这对铜铅开采的鼓励显然更为有力。值得注意的是，专门为铜、铅开采制定政策，显然是因为货币材料需求。但当时制钱是铜七（白）铅三配铸，开采黑铅，可能是为了武器装备的需要。

鼓励开采的同时，清政府显然也担心开矿导致地方社会失序，因此在四年之后，加上了若干限定。《清朝文献通考》载：

（康熙）十八年，复定各省采铜、铅处，令道员总理，府佐分管，州县官专司，采得铜、铅，以十分内二分纳官，八分听民发卖。有不便采取之处，督抚题明停止，监管官所得税铜、铅，准按斤数议叙，上官诛求逼勒者从重议处。其采取铜、铅，先听地主报名，如地主无力，听本州县人报采，许雇邻近州县匠役，如有越境采取及衙役扰民，俱治其罪。[69]

最主要的限定是地域，即本州县之人开采本州县之矿，此外还有地主优先、不便处停止开采的原则，同时还规定了税率，即“二分纳官”。《江南通志》所载康熙十八年的规定更为清楚，多了三个内容。第一，条款中有“近坟墓处不许采取”之条。第二，对官员的奖励措施有具体内容，“道厅官如得税铜铅，每十万斤纪录一次，四十万斤加一级，州县官得税每五万斤纪录一次，二十万斤加一级，所得多者照数议叙”。第三，对越境开采及衙役扰民，则明确说明“照光棍例治罪”。[70]联系到这一年“制钱日少，价值腾贵”的状况，以及“部院衙门各处所有废铜器皿、毁坏铜钟及废红衣大小铜炮并直隶各省所存废红衣大小铜炮，着尽行确察解部鼓铸”[71]“禁止铸造铜器”[72]等记录，可以推知，重申鼓励开采铜、铅的政策就是为了解决币材不足的难题。

这一年除了重申有限制地听民开采之外，皇帝还密令官员在东北积极寻找金、银、铜、铅等矿源。[73]这说明皇帝骨子里追求矿利，但受缚于矿业危害社会的种种说教而不能公之于众。第二年，户部拒绝监察御史开采四川中江铜山铜矿的请求，皇帝予以驳斥：“蜀省乃产铜之处，该部不加详查，遽称无庸议，不合。着再议具奏。”[74]但对那些朝廷难以有效控制的地区，则要求严厉封禁，例如康熙二十一年，湖广容美土司田舜年请开矿采铜，即因“恐该管地方官员借此苦累土司，扰害百姓”而遭拒绝。[75]

杨余练认为康熙十八年的政策“有利于调动商民投资矿业的积极性，有力地推动了矿业的开发”，[76]这一判断可能与史实不符。开采铜铅政策的成效，似乎不太理想。例如康熙十九年（1680）令浙江富阳等县听民采取铜、铅输税，但次年即停止。[77]收效不大的原因之一是，有矿之地通常是山区，当地人往往资本薄弱，很难组织起较有效率的开采队伍。[78]康熙二十三年，管理钱法侍郎陈廷敬提供了开矿成效不理想的另一种解释：

再查产铅、铜地方，因地方官收税种种作弊，小民无利，不行开采。此后停其收税，任民采取。则铜日多而价自平。[79]

税收弊端详情我们已难以得知，但这一说法引起了皇帝与朝廷官员的共鸣。陈廷敬的奏疏上达后，九卿建议“俱照所请，通行各省遵行”，最后皇帝下旨：“依议。开采铜斤，听民自便。地方官仍不时稽察。毋致争斗抢夺、借端生事、致滋扰害。”[80]

朝廷宁愿在税收方面做出让步，反映出铜荒问题的迫切。这一铜铅新政的成效，根据现有史料已很难判断。不过，随着海禁的解除，日本铜（文献上常称为洋铜）大量涌入，很快缓解了铜荒。台湾郑克塽降清后，康熙皇帝听他说到对日贸易的收益，便命福州和厦门的官员，于康熙二十四年（1685）七月派船十三艘，装载台湾砂糖开往日本贸易，[81]洋铜很快成为最重要的铸钱材料，[82]中国官员对铜荒的抱怨显著减少，铸局增加了铸钱数量。康熙三十八年，管理钱法户部右侍郎鲁伯赫甚至建议不再收买废钱鼓铸，得到了批准。[83]

因为洋铜的源源供给，采购铜斤不再是苦差，而且有厚利可图，于是，以王岗明为代表的内务府商人（又称皇商），积极表达了承担铜斤办解任务的愿望，而这原本主要是由税关负责的。康熙三十八年，他们取得了成功。芜湖关额铜六十六万七百六十斤零，浒墅关额铜四十四万八千八百四十斤零，湖口关额铜三十六万七千八百四十斤零，淮安关、北新关额铜各三十万七千六百九十斤零，扬州关额铜十五万三千八百四十斤零，全部责成商人到六关监督处领银采办，每斤照定价给银0.1两，脚价银0.01两，之后其余各关也逐渐改归商办。[84]到康熙五十二年（1713），办铜的商人，除了可以前往日本贩铜且“铜斤办回经过各关免其纳税”外，还被特许从中国载运日本稀缺的商品（如丝绸等）前往贸易，他们获得的，实质上是一种范围更为广泛的对日贸易权利，这是除铜商以外的任何商人都不敢企望的。除了皇商之外，铜商中还有一般民商，他们应该是从前由税关招来的商人。皇商是后来者，为了能够加入这项巨大的生财事业，他们自愿削减从官府所得的铜价。[85]这样为官府节约出来的银两，应该就是文献中所称的“节省银”。皇商除了办洋铜外，也染指国内矿业，作为完成办铜任务的辅助手段。[86]由税关到商人的过渡，是为清朝铜斤采办的一次大调整。

开发国内矿业的迫切性显著降低，皇帝对矿业的消极态度也达到了顶点，康熙四十三年（1704），他甚至发布了一道上谕：

闻开采之事，甚无益于地方。嗣后有请开采者，悉不准行。[87]

这一禁令仅针对新的开采申请，不涉及已办之矿，是否涉及铜、铅矿也不清楚，但至少云南铜矿是这个政策的例外，因为禁令出台之后的康熙四十四年，云南即实行放本收铜政策，由官借工本开采铜矿，以此刺激铜矿业发展。但皇帝的消极态度多少影响到了铅矿开采。康熙五十年，以湖南“山深谷邃，境通黔粤，苗猺杂处，不便开采”，令封闭该省产铅诸山。[88]湖南当时是全国最重要的铅产地之一，因为皇帝对社会稳定的担忧而被封闭，这可能意味着当时国家并不缺铅。

然而，洋铜的来源并不总是可靠。海禁刚开，日本政府就开始担心金属大量外流，于1685年开始实行贸易定额制度，规定中日贸易额不能超过银6000贯，并且禁止银币、铜币出口，只允许精铜输出。[89]1688年，进一步限定来日贸易的船只数量，清朝商船只有70艘的配额，并设“唐馆”严格管制华商，以杜绝走私。这些限制措施显然影响了京局的铜材获取，出现了办铜关差在京城买铜缴纳以完成任务的滑稽现象，朝廷不得不“申定各关差在京城买铜之禁”。[90]

贸易限制同样给日本商人带来困扰。1695年，当许多载货前来的中国商船无法贸易时，不少同样想赚钱的日本商人设法买下这些货物，但不用银购买，而用铜来以货易货，是为“代物替”。“代物替”多时达到7000贯，超过了定额的6000贯，日本每年流出的铜，近900万斤之巨。[91]

“代物替”大大缓解了清朝购买洋铜的困难。自1698年之后，日本方面感受到了铜产的不足而逐步采取更严厉的铜禁措施，于1715年颁布《正德新商法》，将出口到中国的铜的额度下调至3万担（Picul），不到鼎盛时期的64020担的一半，并且规定，没有获得德川幕府发给“信牌”的商人不能参加贸易。这种发给牌票取得贸易资格的办法，被许多清朝官员视为一种侮辱——因为向来只有中国给前来朝贡贸易的外国商人发凭证，于是要求将牌票发回，接下来的两年里，没有中国商船再赴日本。[92]但铜的需求是大事，康熙五十五年（1716），皇帝通过重新解释牌票的性质化解了这一难题：

此牌票只是彼此贸易之一认记耳，并非行与我国地方官之文书。……如以此为大事，可乎？[93]

牌票的性质能够予以新解，但洋铜的减少却难以解决。从前利润丰厚、商人们趋之若鹜的办洋铜事业，现在成了一桩艰巨任务，他们拖欠着官府帑金，却无法依时足额交铜，许多中国商船因无铜可运滞留在日本。而当时国内的矿业尚不发达，处境艰难的铜商无法找到新的铜源。康熙五十年（1711），皇商王岗明要求政府放宽矿业限制，他称：

我等备办铜，从前俱在湖南地方采买。其后禁湖南产铜之山，从此买得不多。山西沁水县地方产铜，皆因本地民人开采，故得获无多，以致年年亏缺。若蒙取消湖南、山西产铜山禁令，则我等备价，租本地人开采，皆有裨益。[94]

本段材料中的“禁”，不能理解为封禁矿山，而是禁外地人开矿，否则，我们就无法理解，既然山西已“禁”矿，为何还会有“因本地民人开采，故得获无多”之说。王岗明等人当初以办铜皇商的身份，在湖南直接投资铜矿，后来受地域限制，不能投资，只能购买当地人自主办获的铜斤，所以“买得不多”，要求解禁。

康熙获悉王岗明的建议后，命令山西巡抚苏克济亲赴沁水县查看。苏克济于康熙五十年正月二十二日由太原启程，八天后抵达沁水县矿山，勘验后回称：

……皆高山深谷，路险窄弯曲，匪类易于藏匿。今若采汞（铜），则远近地方匪类，必图利前往。若准商人雇工开采，则匪类混进，实难查察。应尽交付地方官，代雇土著民不过百名，出保造册，另派头目，监督开采。开采时若不专遣官兵管理，则匪类前往图利妄行，亦未可知。此事交付太原总兵，酌派其所属官兵，防守地方。若遇匪类，即行执之，解交地方官。[95]

皇帝朱批云：“所言有理，应该具题。”这样，因为对开矿负面社会效果的担心，王岗明投资沁水县铜矿的建议虽获批准，但却不能自由雇工，而是由官方代雇当地人开采并派头目监督以及派兵防护，且人数以百人为限。

两年之后，朝廷进一步解释了矿业政策，将铜、铅之外的矿种也涵括进来：

（康熙）五十二年奏准，久经开矿地方分别开采，其未经开采者禁之。大学士九卿等议奏开矿一事，除云南督抚及湖广、山西地方商人王纲明等各雇本地民人开矿不议外，他省所有之矿向未经开采者，仍严行禁止。其本地穷民现在开采者，地方官查明姓名记册，听其自开。若别省之人往开及本处殷实之民有霸占者，即行重处。上曰：有矿地方，初开时即行禁止乃可。若久经开采，贫民勉办资本，争趋觅利，借为衣食之计，而忽然禁止，则已聚之民毫无所得，恐生事端。总之天地间自然之利，当与民共之，不当以无用弃之，要在地方官处置得宜，不致生事耳。[96]

康熙五十二年（1713）的规定是一项全面（不只是针对铜、铅）的全国性矿业政策。这一政策的要点有以下几处。（1）承认了既有的事实，即久经开矿之地准许继续开采。（2）向未开采的矿山必须禁止。以上两条其实是康熙四十三年所定的“嗣后有请开采者，悉不准行”政策的延续。（3）如果是本地穷民开采本地之矿，且已在开采中者，不在禁止之列，但地方官要查明姓名登记在册以便加强管理。（4）禁止外省人及本处富人占有矿山。限制商人、富人投资，说明康熙皇帝不愿意看到大规模矿厂的出现。（5）云南、湖广、山西等几个重要铜、铅产地，不禁新开之矿，并且允许外地商人投资。任以都认为康熙年间矿业政策的特点之一是限制投资规模，允许小型矿厂存在，作为一般经济的补充。[97]这从总体上讲固然不错，但多少忽略了清政府对铜、铅矿业的特殊措施。

康熙五十二年的政策既要限制开矿（包括投资规模、时间、地域方面的限制）以防止地方社会失序，又要保证铜、铅矿业以及穷民生计，可谓煞费苦心。同年五月，四川提督康泰奏称一碗水地方聚集万余人开矿，随逐随聚，现在官方正力行驱逐。康熙皇帝回应称：“朕念此等偷开矿厂者，皆系无室可居、无田可耕之贫民，每日得锱铢为养生之计，若尽行禁止，则伊等何以为生？果如滇省矿厂所出颇多，亦可资助兵饷。此处所出无多，应令该地方文武官员尽心设法，使穷民获有微利，养赡生命，但不得聚众生事，妄行不法耳。”[98]这是实行新政策的一个例子。兹再举一例，康熙五十四年十一月，直隶总督赵弘燮等称“现在无产穷民相聚偷刨者停其禁止，毋致生事，妄行不法。其外省之人不许开采，本处豪富不许设厂”。[99]

除对铜、铅矿业网开一面外，在政策实际执行的过程中，银厂特别是云南、贵州的银厂也是“其未经开采者禁之”的例外，这只要从康熙五十二年后批准了许多新银矿的开采就可看出。[100]

相较康熙十四年、十八年、二十三年给予官员奖励、税收优惠等举措，尽管铜、铅矿业在一定程度上仍然得到保护，但总体而言限制较从前严格，只是在特许皇商于湖广、山西开矿方面展现出了更大的灵活性，这是与赋予皇商更大的办铜责任相关的。皇商请求办铜始于康熙三十八年（1699），康熙五十一年、五十二年让皇商全面承担，是因为朝廷相信皇商办铜更为合算，可以节省银两。例如让皇商办宝泉局额铜的缘由是：

查有内务府买卖商人，系身家殷实之户，于办理铜务尤所熟谙，应将各关办宝泉局额铜悉责令如数领价采办，每年可节省银五万两；再于两淮盐课办铜十七万斤，河东、广东盐课办铜各十万斤，福建盐课办铜六万斤，福建海关税办铜四万斤，均交与内务府商人照定限全交。如迟延亏欠钱法，侍郎指名参究，保结之佐领并从重治罪。[101]

朝廷为了获取更大收益而让皇商更全面地办铜，但很快被证明是一项失败的政策。尽管王岗明直接投资矿业，在湖南、山西雇本地人开矿的请求得到了满足，但或许与湘、晋二省的矿藏有限有关，铜荒并未得到显著缓解。康熙五十二年铜商全面办铜伊始，就已称办铜艰难，不能按时交铜，拖欠款项，要求将铜节省银等减半完纳。[102]从康熙五十六年（1717）五月内务府的奏折中，我们可以详细地看到商人无力办铜导致亏欠之情形。[103]事实上，在进口洋铜困难的情况下，皇商很快不但交不上节省银，甚至连政府的帑金也无法还回，造成严重亏空。康熙五十四年，皇帝不得不改行八省办铜——将京局所需之铜交由江苏、安徽、江西、浙江、福建、湖北、湖南、广东八省督抚委员采办，并提高办铜的定价。第二年，又让内务府商人每年办铜器废铜130余万斤，办铜的省份也被允许将30%的铜额用铜器来充数。[104]办铜的八省中，至少赣、湘、粤、闽四省不再依靠洋铜，而是差官往江南、浙江、云南等处采买。[105]这一时期滇省的矿业已经有所发展，到云南购铜，应该不再是收买废旧铜器。

康熙皇帝认为商人办铜拖欠，坚持将商人排挤出去或局限于办废铜，但铜荒仍未解决，八省办铜同样不能足额如期交铜，康熙五十八年（1719），江宁等八处已经“旧欠未完康熙五十五、六、七三年铜二百七十二万八千六百斤有奇”。[106]

雍正继位后，较其父更倾向于矿禁，他压制开矿派的声音，延续康熙晚年的措施，发布了一系列禁矿令，并调动数省兵力，在广东、广西、湖南等省实行武力禁矿，造成了一系列流血事件。[107]但铸钱的压力，使铜矿在很大程度上仍然是矿禁政策的例外。[108]有学者认为，雍正年间，云南是唯一获得政府开采铜矿许可的省份。[109]这一结论并不正确，例如雍正三年（1725）三月，贵州威宁府属忙步沟就获准开采铜矿，由云贵总督高其倬委派滇省官员前往组织开采。[110]雍正五年五月二十四日，署广东巡抚常赉奏称韶州府曲江县矾洞山产有铜矿，宋元时期即已开采，有铜砂堆积，请求予以冶炼解京，皇帝朱批云：“如果系真，极有益之事。”[111]第二年，四川总兵赵儒奏陈开采建昌等处铜矿，皇帝批示称“所奏多属允协”。[112]同年，批准广西地方开采金、银、铜矿。[113]雍正七年，开采黔省威宁府猓木果铜矿。[114]雍正八年，户部又题准四川开采各处铜、铅等矿，并委派官员管理，[115]甚至还允许外省商人赴川开采建昌所属之迤北、兴隆二厂与宁番之紫古哵、沙基、九龙三厂铜矿，所出铜斤按30%税率收课。[116]其他准许开采之例，不再一一列举。

铅矿同样是矿禁政策的例外，而且必须如此——因为铅并非从国外进口，如果不准许国内开采，铸局就会因铅材缺乏而关闭。[117]所以在矿禁较严的雍正时期，铅矿业的发展反而非常迅速。贵州在此时成了年产数百万斤铅的省份，遥遥领先于全国（详见本章第三节），同时，康熙年间就已获准在湖南等地开采铅矿的皇商如范毓馪等，在雍正年间仍然继续他们的事业。[118]除皇商外，在湖南采铅的还有不少普通商人，[119]云南、四川、广西等省的铅厂亦准开办。[120]

当然，皇帝认为敏感的地区，即便是铜、铅矿也同样遭禁。例如，雍正六年（1728）十二月，广东布政使奏请开采粤省铜矿，皇帝即以广东民俗“善盗”且粮食产量不足而拒绝。[121]第二年，四川提督黄廷桂奏请开采四川雷波一带的铜、铅矿，又因与新安抚的“凉山诸夷”毗邻而被皇帝申斥。[122]

与雍正截然相反，乾隆对矿业的态度非常积极，他的大力推动是清代矿业发展的一个重要原因。即位之初，他就发布谕令：

凡产铜山场，实有裨鼓铸，准报开采。其金银矿悉行封闭。[123]

顾忌到矿禁思想的流行，皇帝此时并未完全流露真实想法，只是支持铜矿采冶。同一年，贵州提督王无党奏称“铜、铅二项为铸局所需，自不可禁，银、锡等厂，宜因地因时以为开闭”，乾隆帝予以驳斥，认为“银、锡亦九币之一，其可即行禁采乎”？[124]乾隆五年，又以煤为“兵民日用必需”为由，准许开采山西绥远煤矿。[125]

乾隆皇帝力图全面解禁矿山，而不只是对铜、铅矿网开一面。这样一种开明的态度，从当时封闭一些矿山的理由中也充分体现出来。乾隆三年（1738），贵州总督张广泗疏请封闭大定府属之马鬃岭铅厂，原因是该厂“洞老山空，炉民日渐稀少”。[126]三年后，张广泗又以同样的理由请求封闭威宁府属之白蜡厂银矿。[127]在这两个例子中，开矿与地方社会秩序的关联已不再被强调，请求闭矿的理由集中在矿储量是否丰裕等专业性、技术性问题上。对禁矿派最常坚持的“（矿民）易聚难散”、扰乱地方等种种说教，乾隆嗤之以鼻，一些固执己见者甚至受到惩处。如乾隆三年广东提督张天骏以“矿山开采，恐滋聚众”为由奏请禁采，结果遭到粤督鄂弥达乃至皇帝本人的驳斥：“聚则为工，散则为农，并无易聚难散之患。”最后张天骏被“交部议处”。[128]张廷玉的下述观点逐渐成为乾隆时期的主导思想：“取矿之家必系有力之人，岂肯窝容匪类以自取祸？又何有易聚难散之患？”[129]

综上可知，即便在矿禁思想流行时期，铜、铅矿都得到了政策上的特别关照，因此在清初就得到较多开发。乾隆皇帝继位之后，全面支持开矿，矿业步向鼎盛，有力地解决了清王朝面临的铜荒问题。之后，禁矿论就再也未能成为主流。

本节梳理了清代矿业政策的演变，下面将论述对清王朝至关重要的滇铜黔铅的兴起过程。