第二节 核心概念界定

想要科学合理地研究城市政府公共服务职责划分的相关问题，首先要搞清楚这一课题当中的几个核心概念。这一问题涉及“城市”“政府”“公共服务”“城市政府公共服务职责及其划分”等一系列相关关键性概念，需要我们进行界定。

一 城市及其相关系列概念

（一）城市

不同学科对城市的概念有不同的界定。《中国大百科全书·地理卷》将城市界定为“经济活动和住房集中并具有相当面积的连片的地理区域”，这样的区域会在私人企业和公共部门产生规模经济。在《城市规划基本术语标准》中将其界定为“居民点”，这个居民点的特征是：产业为非农产业，人口为非农人口。城市经济学对城市的界定更侧重于经济活动的空间特征，首先，它是生产力发展的必然产物；其次，它是一个“社会有机体”并且具有经济密集的特征；再次，区域发展以其为中心。[13]

从较为宽泛的意义上来理解，城市是与农村对应的一定地域内的社会发展中心，它具有非农人口和非农活动的社会特征。与农村相比，城市具有以下特征：其一，聚集性。城市是大量人口、资源、设施、文化和社会经济活动在有限地域内的空间集中。其二，非农业性。城市是非农业人口与非农业生产活动的聚集地，在空间上表现为非农业的土地利用。其三，异质性。与乡村相比，城市人口的种族、民族构成、生产和生活方式、风俗心理、语言和交往方式、宗教信仰、政治意识等各个方面都有很强的异质性。异质性决定了城市社会生活的多样性和流动性。其四，开放性。城市与外界随时进行着各种物质、能量和信息的交换，不断地输出，又不断地输入。在实践中，各国对城市类型、规模划分的标准有所不同，而且标准并非一成不变。国务院于2014年10月29日发布了国发2014第51号文件，其内容是于调整城市规模划分的标准。这一标准将我国城市划分为五类七档，划分尺度是城区常住人口。

第一类为城区常住人口在1000万以上的超大城市；第二类为城区常住人口在500万至1000万之间的特大城市；第三类为城区常住人口在100万至500万之间的大城市，这其中又分为Ⅰ型和Ⅱ型大城市，Ⅰ型大城市的“人口介于300万以上500万以下，Ⅱ型大城市人口介于100万以上300万以下；第四类为城区常住人口在50万至100万之间的中等城市；第五类为城区常住人口50万以下的小城市”，这其中又分为Ⅰ型小城市和Ⅱ型小城市，Ⅰ型小城市的人口介于20万以上50万以下，Ⅱ型小城市的人口为20万以下。此外，在我国，城市按行政建制可分为：县级市、地级市、副省级城市（包括计划单列市）、省级城市（直辖市、特别行政区）。

（二）地级市、县级市、市辖区

关于地级市，其与县级市和市辖区不同，它属于二级行政区划，根据《中国统计年鉴2017》中的统计，目前，我国地级市达到293个。[14]县级市是中华人民共和国行政区划名称，属于县级行政区，由地级行政区管辖，地位与县、区（市辖区）相同。直辖市没有县级市，个别县级市由省级行政区管辖。市辖区也是县级行政区划之一，是城市的组成部分。[15]地级市、县级市和市辖区概念及具体情况，详见表 1.1。

表1.1 地级市、县级市、市辖区概念界定及介绍

续表

二 政府及其相关系列概念

（一）政府、地方政府、城市政府

政府，有广义和狭义之分。广义的政府是国家的立法机关、行政机关和司法机关等国家机构的总称，代表着社会公共权力。狭义的政府，仅指国家行政机关。在我国，各级行政机关是国家权力机关的执行机关。对于“地方政府”，目前国内外尚无统一的界定，尤其是对它的含义和其所指的对象、范围、构成等就更是观点不一。在中国，“地方政府”主要是指不包括中央政府在内的其他各层级的政府。在本项研究中，我们对“地方政府”作“狭义”理解，即中央政府出于治理国家的考虑，在国家内部的不同地域设置的行政机关为地方政府，该机关承担着地方社会公共管理职责。按照我国地方行政建制，根据宪法和地方人民政府组织法，目前，我国地方政府分4个层级：省、自治区、直辖市政府；市（地级）、自治州政府；县、市（县级）、区、自治县、旗、自治旗政府；乡（镇）政府。

国家依据建制在城市地区设置的地方政府被称为城市政府。城市人口和经济实力的不断扩大，带来了第二次世界大战后的城市化的快速进展。城市已经成为世界各国的“财富和人口的主要集中地，一些国家还出现了超千万人口的特大城市，如纽约、巴黎、伦敦、东京、上海、北京等。许多西方国家为了更加有效地治理城市公共事务而设置了城市政府，并且在许多新兴的城镇设置自治区域，后来逐渐演变为具有一定独立性的自治市”[16]。由于新的城市政府不断涌现，自20世纪80年代以来，美国地方政府的数目一直在逐渐增加。我国的城镇化步伐自1980年后开始加快，尤其是在工业化和现代化的推动下，城市数量大幅度增长。

（二）政府职能、政府职责、政府职责划分

政府职能也被称为行政职能，其主体是国家行政机关，它也是体现在行政机关进行管理活动过程中的一种功能，这种活动的依据是宪法和法律，活动内容是对国家和社会公共事务的管理。

政府职责，指的是政府在履行职能时应承担的任务和责任。将“责任”分解为“责”与“任”来理解：“责”为职责或使命，而“任”为担当、担任或承担，因此，可以将“责”与“任”合并的“责任”理解为职责承担或担当。另外，“责”本身还包含了“惩罚”或“责罚”的含义，那么，责任的另一层含义就是必须接受或必须承担，否则将受到责罚或惩罚。因此，本书是在同一意义上使用职责与责任概念的。

政府职责划分，即依法明确各级政府在履行政府职能时应承担的任务和责任。而划分各级地方政府的职责需要涉及的领域以及各领域之间的关系十分复杂，例如，行政、财政、法律以及政府间关系等等。根据国内外实践经验，这里，我们从四个方面对各级政府职责划分进行分解，即政府职责的构成要素：一是职责范围；二是责任分工，包括政策制定如组织管理和执行；三是财政保障；四是法律规范。以上四个相互联系且相互影响的四个方面，在政府职责划分中必须加以明确并予以解决。

三 公共服务、城市政府公共服务职责及其划分

（一）公共服务

关于公共服务，在西方学界目前尚无统一、公认的概念，但公共服务的内容基本涵盖了教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业；城乡公共设施建设；保障公民参与政治、经济和文化活动等。由于公共服务特别强调公民权利和政府的服务性，因此，也是21世纪西方公共行政和政府改革的核心理念。

国内关于公共服务的概念，同样颇有争议。有学者认为，公共服务是指政府依据公共价值，运用其特有的权威资源，以公共政策为工具回应社会需求，并使最大多数公民的福利最大化。[17]也有学者对公共服务的界定相对较为宽泛，主要是从政府公共部门满足社会需求的角度，并根据公共服务产品类型所做的界定，他们认为，公共服务主要包括只能由政府供给的基本公共服务、自然垄断型和福利型的混合公共服务以及政府通过管理私人部门要求企业生产符合统一标准所产生的管制性公共服务三个方面。还有一些学者认为：公共服务是以一定社会共识为基础，政府为全体公民提供的公平且无差异的服务。在正义与道德的视角下，那些直接关系基本人权所必需的基本公共服务，政府应对社会公民进行普遍而平等的供给。更有学者认为，公共服务是政府公共部门以及部分市场组织依法进行公共物品的生产与供给的行为，目的是满足社会公共需求和维护公共利益，等等。

（二）城市政府公共服务职责

城市政府公共服务职责，即城市政府按照宪法的规定，在履行法定职能过程中衍生出对居民负有的提供公共服务的职责，公共服务是城市政府职能、职责的核心内涵。

政府职能决定政府职责。站在居民的角度，城市政府的存在是因为居民需要它去完成一定的任务，此时政府的职能就转变为一种责任或职责，政府正是通过履行和完成这些责任或职责从而实现其职能的。[18]我们认为，城市政府公共服务职责划分主要包括以下内容：职责范围、职责分工、财政保障和法律规范，它们成为城市政府公共服务职责的构成要素。一是公共服务职责范围。各种各类公共服务的属性不同，供给主体也应当有所区别。二是公共服务职责分工。总体上可以将公共服务供给中的城市政府职责归纳为两大类：其一是制定城市政策和规划的职责，例如制定服务标准以及政策法规和财政资源配置，地区统筹协调、监督执行等决策性职责；其二是组织管理和执行的职责，如公共服务供给的组织、实施、提供等执行性责任。三是公共服务财政保障，城市公共服务供给需要成本，需要各层级各部门政府明确各自承担的支出责任（事权）和收入来源（财力）。四是公共服务法律规范。城市各级政府的职责范围、责任分工和财政保障等，需要以某种法律法规的形式来进行划分和规范，为各级政府依法履行职责提供依据。[19]综上所述，我们不难发现，政府在进行治理时，若想科学合理地供给公共服务，满足居民需求，实现高质量发展，就需要区分不同层级或者不同部门的政府应当提供哪些公共服务，做哪些工作。

四 “碎片化”、整体性治理与整体智治

（一）碎片化

20世纪80年代，关于“后现代主义”的研究文献中，出现了“碎片化”（Fragmentation）一词，该词的原意并不复杂，主要是指“完整的东西破成诸多零块”。现代意义上的“碎片化”，已经广泛应用于社会学、经济学、政治学和传播学等诸多学科领域。在政府管理领域，“碎片化”主要指向的是“政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况”[20]。进一步而言，这里的“碎片化”是一个与整体性治理相对应的概念，正是由于上述现象和结果的存在，英国学者佩里·希克斯和登力维提出了运用“整体性政府”（“整体性治理”）在层级政府间、职能部门间或政府、企业和非政府组织等治理主体间寻求整合。

（二）整体性治理

在研究“整体智治”的政府时，我们所用的“整体性治理”理论是有别于其他治理理论的。在公共服务职责划分的相关问题中，我们要明确的一点是，“整体性治理”这一理念的最大价值不仅在于它旗帜鲜明地反对碎片化，同时强调政府自身的建设，主张加强中央政府的作用和围绕使命从顶层设计组织结构，倡导政府组织内部结构、权力的重新调整与协同合作，以使其能够对分权化、部门化改革产生的重复、多头和碎片化的治理体系做出回应。同时，它也体现了多部门多层级的合作，我们也可以将其看作是结成一种伙伴关系，在这种合作互动中，发挥各部门的优势，努力寻求多元主体之间的平衡与协同，使政府能够跨越层级分裂、部门分裂和主体分裂导致的功能障碍[21]，不断适应复杂环境的变化和全局战略的需要，为人民提供更好的服务。

（三）整体智治

“整体智治”同时涵盖了“整体”和“智治”两个关键词。其中“整体”主要是指公共治理领域中的整体性治理，治理主体间的有效协调是其内涵的精髓，同时也规定了参与治理的主体除了政府部门外，还应该有社会组织、市场组织以及民众个人等。所谓的“智治”则是“智慧治理”的简称，由于数据技术更受治理主体的偏爱而被广泛应用。从系统论的视角看“整体智治”是“整体治理”和“智慧治理”的有机耦合而非简单相加。“整体治理”以“智慧治理”为技术支撑，治理主体间的有效协作也因为“智慧治理”获得方便；“智慧治理”却因“整体治理”的存在而获得明确的运作方向。由此，可以将“整体智治”概括为政府积极主动地全方位采用数字技术，促进并强化各主体间的有效协调，以便实现精准而高效的公共治理的过程。

“整体智治”的内涵由三个关键要素构成。其一，“整体智治”的工作基础是政府的公共管理活动要实现数字化和电子化，即政府的数字化转型；其二，以“整体政府”为取向的“最多跑一次”改革实质上就是整体化的治理实践。“整体政府”理论与现代社会的分工制度并不矛盾，相反，它更加关注在内部分工基础上实现统一输出，其本质诉求在于公共需求与供给得到更加高效的匹配。其三，特定的公共治理需求能够得到公共治理行为精准、及时和高效的回应。