第一节 大数据数字政府的发展历程

在人类漫长的文明史上，从农业到工业，从刀耕火种到声光化电，每一次变革都会使人类的组织方式、治理方式和制度体系随之改变。随着信息革命的持续席卷和普及，计算机成为人们生活中的必需品，电子信息技术也以其本身与众不同的风采，吸引了整个世界。

政府部门要想紧跟社会的发展趋势，就必须调整其执政方法、执政方式、执政观念等，运用电子信息技术对政府部门的办公管理制度开展重塑，才可以使政府部门与社会发展对接。现在的政府在数字平台上处理政务已经司空见惯。例如，视频会议系统、互联网大选、在网上听证会及其互联网政治论坛等方式早已变成了数字政府办公的日常方式。

随着数字技术的不断发展与政府治理方式相融合，围绕着整个政府的文化氛围也发生了巨大的变化。第一，数字政府的建立，提高了政府的办事效率，扩大了政府和公众进行沟通的渠道。第二，数字政府的建立，更加有效地做到了政务公开，政府的一系列重大决策，公民能够第一时间知道。第三，随着数字政府的发展，传统政府“人治”的思想逐渐被模糊化，政府和公众都能够按规矩办事，依法治国的理念更加深入人心，公民可以拿起法律武器保护自身的权益，与此同时，政府的办公人员也会受到法律的约束。

20世纪末21世纪初，世界各国开始推动数字政府治理。数字政府整治分成四个阶段：发展阶段、交互阶段、事务处理阶段和数字化阶段。欧美发达等国家处于事务处理阶段或数字化衔接阶段，发展中国家基本上处于交互阶段或与事务处理衔接阶段，欠发达国家处于发展阶段。我国现阶段的数字政府整治处于交互阶段与事务处理阶段衔接的全过程中。数字政府的变化主要表现在以下三个方面：第一，社会生活的全面“信息化”与“网络化”。信息采集技术的不断发展和信息存储成本的大幅下降，人们在生活中互动越来越高频，同时我们的日常行为也逐渐变得可被记录、监测和预测，“人是一切数据足迹的总和，人们的行为以数据的形式被记录、被储存和被处理”。第二，政府服务的“智能化”与“精准化”。政府不同部门数据的融通开放使政府服务从粗放式管理转为面向个人的精准化治理。第三，信息传播的“扁平化”与“多中心化”。当信息的生产和流动从精英转向社会的每个个体时，人们使知识和信息资源在社会全体成员之间自由流动，对于社会公共问题的治理也逐步转变为多主体参与和协商。

一 国内发展背景

我国于1990年申请注册一级域名“.CN”,1994年连接国际性互联网，1999年由国家经委经济发展信息管理中心和中国电信网带头，协同40多家部委局的信息主管机构一同运行“政府部门网上工程项目”，自政府部门网上运行至今，党中央、国务院办公厅及中央办公厅、国务院办公厅、国家发改委、国家工信部、国家财政部、通信管理局和国家广电总局等中央部委（办、局）陆续颁布了170多项政策，涉及通信业发展、信息基础设施建设和运用、电子政务建设工程整体规划和项目风险管理、政务服务互联网建设、政府门户网站建设管理和内容、信息资源综合利用及共享资源、软件系统及政务服务数据平台、行政审批制度体制改革、信息安全防范措施、互联网大数据、“互联网+政务服务”运用及网络舆情监控发展趋势等行业。体现在“互联网”、互联网化和“互联网”环节在我国电子政务基本建设的工作重点及总体目标趋向。

从中国科研成果来看，以数字政府为研究对象的成效较为罕见，最早是竺干威教授在2008年正式译介邓利维的数字治理理论，中国的专家学者才逐渐关心数字治理理论，认为数字治理理论切合的是新公共管理基础理论的逻辑性。黄珍潇发文详细介绍了英国的数字政府整治状况。徐顽强等撰文剖析了数字政府治理全过程中社会组织的参与动机、参与窘境和参与构思。戴长征和鲍静根据社会制度演化过程对数字政府治理进行剖析。王少泉发文剖析了数字政府治理构造的演变状况，治理基础理论的转化情况、具体内容、特性与发展方向，利益相关者参与数字政府治理的窘境及破译方式，英国数字政府治理工作经验在中国的运用难题等。

2000年，在时任福建省省长习近平同志的领导下，开启“数字福建”建设，标志着我国进入数字治理（1.0）时期。党的十八大（及以后众多数字治理措施的执行）标志着我国进入数字治理2.0时代。近些年，中央及当地政府对数字政府治理高度重视，如习近平总书记于2017年12月8日在中央政治局第二次团体学习培训时强调，实施国家大数据发展战略，加快建设数字中国，使得我国数字政府治理进入全新升级时期。

2018年，党的十九大提出要加快网络强国、数字中国和智慧社会建设。面向信息社会，从信息化时代转为大数据时代的时下规定大家进一步提高应用大数据技术和信息化管理方式提升工作中的工作能力和水准，提高国家治理管理体系和治理工作能力智能化水准。

随着，人工智能技术、互联网大数据、物联网技术等新技术不断创新发展，信息产业迈入更宽阔的发展空间。各国应紧跟时代大潮，共同担负起发展的责任，面对网络发展带来的挑战和机遇。

二 国外发展背景

美国在构建数字政府文化方面处于领先地位。2012年，美国总统奥巴马发布“云优先选择计划”，明文规定联邦政府务必应用统一的数据系统软件，提升资源使用率，为公众出示堡垒服务项目。该计划意味着美国创建了完善的数字政府，平稳的数据系统软件有利于政府统一的管理，融洽政府与公众的关系，产生“以公众为管理中心”的数字政府服务创新。

英国政府在2009年发布了《数字英国报告》，该报告提出把不同政府的数字系统进行组合统一管理，真正实施全国联网。

其他发达国家的政府也为构建数字政府文化不断探索。新加坡《电子政府2015》明确提出在2015年完全进行“一站式”网址的执行。日本2009年公布了《数据日本自主创新计划》，强调日本要在2015年打造出全国的“霞关云计算技术”数字平台，全国各地都能够在线办理业务，这一便民利民的措施，也为搭建数字政府奠定了牢靠的基础。各国的研究成果，实际上直接包含“Digital government governance”这一名词的文献极少。英国学者帕却克·邓利维是数字治理理论的代表人物，他提出应当把信息科技及其信息管理系统引入公共事业管理中，从而激发数字政府治理。近年来，他进一步明确提出应当将互联网大数据、云计算技术等优秀的电子信息技术应用于（虚似）公共文化服务的全过程中以提高数字政府治理水准。他分析了数字政府治理过程中的政府监督问题，他认为推进民选政府和为其服务的公共行政机构的问责制是民主社会的基本原则。这一原则也应该存在于数字政府治理过程中。卢娜里斯等发文强调应当在数字政府治理全过程中根据机构间合作和信息科技的应用造就公共性使用价值。

近十几年来，世界各国学者对数字政府治理的研究大多数是实证法研究，也就是怎样合理地根据可靠的数据检测数字治理基础理论应用于政府部门治理中。但是世界各国学者对数字政府治理的研究过度重视数字政府治理内涵、外延的研究，对现况和市场前景研究比较欠缺，尤其是极少从宏观经济层面对数字政府治理进行深层次挖掘。

三 数字政府治理的现状

数字政府治理发展阶段的高低和一国的治理能力紧密相连，为了提升我国治理能力，对数字政府治理的现状进行研究十分有必要。

数字政府到底是什么呢？数字政府就是政府利用数字化思维、理念、战略、资源和工具对政府的体制、技术以及管理进行创新，让政府各部门在工作中可以横纵贯通，跨领域办公，从而提供更加高效和令老百姓满意的政府服务。

数据是政府信息公开、数据开放和信息服务的基础，加强数据基础设施建设，既可以推进“数字中国”建设也能促进国家治理能力现代化。第一，搭建安全可靠的网络基础设施和信息资源数据管理平台，基本建设全口径整理、全活性核算、全精确管理方法、整个过程鉴定、全层面应用的数据监管管理体系。第二，构建可以信赖的数字政府数据治理管理体系。搭建以数字服务项目、数字协作、数字治理、数字发展趋势为管理中心的管理体系构架。第三，构建一体化大数据管理中心和线上综合服务平台。搭建统一的政府部门数据运作管理处（政务服务中心数据管理处），确保数据完善、精确、可用。构建数据共享资源互换服务平台、数据监管服务平台、数据开发者平台，促进数据共享和共享资源对外开放。

政府数字化转型发展是推动国家治理现代化的关键。打造出服务化政府要同步推动网络环境治理体系和治理能力现代化建设。第一，全因素推动政府基本职责数字化转型发展。在国家信息化管理发展战略统筹规划的具体指导下，地区政府要依规执行数字化、数字化的市场管理、社会治理等职责，尤其是推动公共服务共享发展、数字化和一体化基本建设。第二，推动“数字政府即服务平台”的核心理念深入人心，把数字化作为政府出示公共服务和群众获得公共服务的关键。提高政府数据服务效能，提高群众与政府的沟通交流、互动交流。第三，紧紧围绕“五位一体”发展战略推动数字化发展。

数据服务项目成为自主创新公共服务一体化布局的关键。以移动互联为基本的线上政务服务中心是广大群众进行服务项目浏览的获得方式。第一，推动政务公开服务项目、数据服务项目，尽量减少政府服务项目提供和用户需求的差别。提升政府单位和公用事业单位在线客服覆盖率，搭建门、网、线、端、点等服务平台，推动“一网通办”“一次办好”。第二，更改政务服务中心工作方法，充分发挥数字政府基本建设中各参加行为主体的能动作用。改革创新公共服务获得途径，使群众可以方便快捷地开展数字识别并获取公共服务。第三，整合浏览方式，连通运用插口，便捷群众搜索和应用公共资源和数据服务。应用人工智能技术、互联网大数据等智能技术进一步整合“一站式”服务、全网通办、申请办理等做事方式，探寻人性化消息推送，进一步提升政府部门数据服务能力。

数字政府建设是一场从核心理念、规章制度、权利运作到风格建设的多方位多层面转型，既要提升数字政府建设也要提升统筹规划。完成了政府部门构造整合、对外开放管理方法、单位协同及其聪慧运作。但在我国政务信息化长过程中时间存在“数据共享难、数据信息共享资源难、业务流程协同难”的问题，主要原因在于政府治理核心理念变化不及时和体制机制改革创新相对落后等。因此，地方党委需要从互联网营销考虑，从体制机制上对数字政府的发展趋势作出整体规划和部署，健全数字政府建设的组织架构，针对现阶段地区经济发展不平衡而造成的全国各地数字政府建设差别大的难题，贵州省要加速完成省内数字政府的整合，加速统一政务服务管理方法和服务平台建设，健全数字政府整治的法律法规，为政务服务归一化处理工作提供依据。提升人才团队建设，智能化运用优秀人才，进而推动人才的培养文化整合，以便给建设数字政府提供智力支持。

四 大数据数字政府治理遇到的问题及成因

我国数字政府发展的历史不长，处于发展的过渡阶段，建设数字政府任重道远。

一是数字政府治理有关法律缺乏，并未全方位充分发挥作用。近年来，《国家信息化发展战略规划纲要》及《“十三五”国家信息化建设》等文件的颁布，促进了我国政府部门应用数字技术治理公共秩序的发展过程，但数字政府治理的行政规章及政策法规明显缺乏。法律法规的制定是一个由上而下的全过程，这代表着中央在数字政府治理行业的效率都还没彻底显现出来。使得地方政府在推动数字政府治理的全过程中有一定的顾忌，同时也造成一些措施有可能违反规定而停滞不前，严重地阻碍我国数字政府治理的进程。

二是地方领导者注意力过度集中在突出地方特色等方面。地方领导者过于注重“特色模式”，因而在推进数字政府治理的过程中经常放弃“普适举措”，给政府治理带来许多难题。例如，一些地方政府应用数字技术治理公共秩序时不愿采用“普适措施”而导致线上与线下推广服务项目不能统一。除此之外，还会出现无法搭建具备特色的方式而停滞不前。这些难题凸显了地方政府在沟通交流和学习培训方面做得不足的短板。

三是地方政府多元化参与体制效率较低。我国一些地方政府在应用数字技术治理公共秩序的全过程中创建了高效率的多元化参加体制，以促进数字政府治理能力的提升。比如，四川省级政务云“天府云市场”的上线标志着服务商正式加入四川省的数字政府治理当中。但这种措施还没有得到普及，已经运用数字技术治理公共秩序的很多地方都没能有效参与到治理过程中来。这表明我国推进数字政府治理时，横向结构比纵向结构持续优化的速度明显慢很多。

导致上述诸多问题的原因有很多，概括来说，我国数字政府治理存在问题的原因主要有：

一是数字政府治理并未做到环节完善。主要表现在以下两方面：一种是具体措施发生之际各层面也没有获得充足的发展，从而遭遇了许多难题乃至具体措施本身又引起了众多难题。另一种是在与宏观环境持续“调节”发展趋势以后，具体措施与宏观环境的适应能力明显提高，执行具体措施碰到的难题随之降低，具体措施本身发生难题的概率也会降低。例如，现阶段开展的数字政府治理也是这般，现阶段在我国政府部门应用电子信息技术治理社会秩序的水准虽然已有明显提高，但是与英国、美国、法国相比，总体水平不高，数字政府治理有待继续完善。

二是地方政府管理者受政绩观危害而一味求进。近些年，我国政府部门考量政绩时不再过度关心GDP年增长率，但是政绩考核仍然是公职人员升职的关键指标。我国许多地方政府都应用电子信息技术治理社会秩序，一部分地区更是搭建了极具特色的治理方式。比如，安徽省合肥市蜀山区政务服务中心在数字政府治理过程中推出“政务快递免费送”，并推广到甘肃省武威市、湖北省十堰市等地，但在其他省份并没有进展。

三是地方政府不重视多元主体参与数字政府治理。从我国政府的实体公共服务供给的演变可以看出，政府边界呈现出先扩张再收缩的演变状态。数字时代的到来使虚拟空间中公共服务的供给成为必需，但是某时间内私营部门和公民等主体参与供给虚拟公共服务的能力不够，所以政府边界随数字政府治理进程的推进呈现出扩张态势。这种情况在政府运用数字技术治理公共秩序之初很正常，数字政府治理水平显著提升以后，公共部门、私营部门等主体参与到治理进程中就是必然之举。我国很多地方政府都已经能够较为有效地运用数字技术治理公共秩序，但某些地方政府还不重视其他主体参与到治理中的重要性，其领导者认为不用构建、运行多元参与机制推动数字政府治理进程，导致一些地方政府还没有构建多元参与机制，也没能有效提升效能。