绪论

一 主要概念

管县派出政府制度，顾名思义，是指管理县级（县、县级市、州）的派出政府或机构的制度，此类政府并非正式的一级政府，在行政层级中一般被视为是虚级或半级。我国自古以来的管县派出政府分为两类，一是由中央派出的，二是由省级派出的。管县派出政府或机构最初多承担监察、督导县政的职能；其工作方式有的是“行管”，即按时出来到各县巡察一番，有的是“坐管”，即在固定地点建立办事机构，有一套官僚组织；其首官的品级，大多不高；其辖区，“坐管”的均有固定辖区，“行管”的或有或无。如汉代的部州制，其长官刺史是由中央派出的，品秩六百石，无固定治所、无固定掾属，每年“八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最”[1]，按“六条问事”，事毕即归。再如，明代的守、巡道制是由省级派出的，分守道由布政使司派出参政、参议，以行政监察为主，分巡道由按察使司派出副使、佥事，以司法监察为主，分守道、分巡道的辖区或有重叠与交叉，且二者均属临时性质，无治所，无固定品级，视所代职衔而定，参政为从三品，则守道同，佥事为正五品，则巡道同。

由于管理幅度与管理层级的矛盾，及行政机构的自我膨胀定律，管县派出政府最终大多演变为正式的一级政府。如东汉末，刺史改为州牧，升为二千石[2]，有了典领郡兵等郡县“守令殆不可为”[3]的职权，有了别驾、治中、兵曹等固定僚属和治所，州即由中央派出的监察区变为郡县之上的正式行政区，即由虚变实，形成了州—郡—县三级行政体制。同样，道制经过元、明、清三代的发展，虽在每朝不完全一样，但最终在民初也实化为正式的一级政府，形成省—道—县三级体制。在历史上也存在少数没有实化的派出政府，如明代的守、巡道制和宋代的路制，二者有一个共同特征就是权力分散难集中。

在20世纪上半叶，管县派出政府制度主要是行政督察专员制度。行政督察专员制度是民国废除道制以后建立的。行政督察专员（简称“专员”）的办公机构称“专员公署”（简称“专署”），辅助省政府管理县，其辖区称“专区”“专员区”“行政督察区”。1924年孙中山在《建国大纲》中提出中国地方政制应实行“省—县二级制”，但省级政区辖县数量多，行政不便，也不利于后来“剿共”的推进，于是自1925年开始，一些省自创了临时管县制度。1932年8月，行政院与豫鄂皖三省“剿匪”总司令部分别颁布《行政督察专员暂行条例》和《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》（简称“剿总条例”“行政院条例”），要求停止各地自创的制度。此后，两个“专员条例”并存且一消一长。1936年3月，行政院颁布新的“专员条例”，划一两个条例，专员公署几近实化为一级正式政府。10月又新增专员职责九条，标志该制度定型。全面抗战期间，溃败或逃亡的省政府丧失正常管县能力，专署变得重要，因应事实和舆论，民国政府先后制定了4个强化或实化专员制度的草案，均因纠结于是否实化还是保持虚化而未公布，尘封于档案中。只在1941年10月颁布了一个退回到1936年状态的“暂行办法”，这也是国民政府行政督察专员制度的最后一个组织法。

1937年国共第二次合作开始后，中国共产党在根据地、解放区也建立行政督察专员制度。1949年中华人民共和国建立后，将该制先后改为专区专署制度（1950—1966年）、地区行署制度（1978年至今）[4]。因此，行政督察专员制度对于民国时期的国民党和共产党的地方行政、军事、财政运作，乃至后来中华人民共和国时期管县派出政府制度的建立和运作，均有不容忽视的影响。

本书聚焦的民国政府行政督察专员制度，在民国及当代还有很多其他叫法，如“专员制”“行政专员制”“行政督察专员制”“专员区公署制”“行政督察专员区公署制”。笔者在本书中使用全称“行政督察专员制度”，或简称“专员制度”。