第一章 绪论

第一节 研究背景与意义

自近代以来，人民主权及代议制理论就已成为政治学的公理。不同的国家也通过直接或间接的方式践行着这一政治原则，将人民的权利落到实处。全国人民代表大会制度正是中国将人民主权落地生根的根本政治制度，作为民意代理者的人大代表，其实质代表性的发挥直接体现人大制度的优越性。人大代表要如何代表人民、代表哪部分人民、用何种方式代表人民等问题，一直是政治学、行政管理领域持续探究的议题。

政治行为一方面要追求效率的最大化，另一方面要兼顾一定的政治价值，这一理念可以追溯到管理主义与宪政主义的交锋。实际上，立法机关与行政机关同为政治体制中权力配置的重要组成部分，其在政治实践中也应兼顾政治价值和政治效能最大化。在人大代表选举制度设计之初，中国就充分考虑了选举的效率问题，如划分选区及选举单位以实现更方便快捷的选举流程，甚至专门对特定代表提出一定的比例要求，但这些制度设计是否能够体现代表性这一政治价值，不仅关乎中国人民代表大会制度的民主化和科学化，还关系到整个立法机构的合法性。

全国人民代表大会制度在中国已经走过了60多年的光辉历程，尤其是改革开放以来，在中国特色社会主义民主法治建设中发挥了非常重要的作用。但就目前而言，人大制度的理论优越性并没有完全体现在政治实践中。如果人大代表的代表性能够得到证实，这也就意味着中国的人大代表以实际行动践行着组织所期望其发挥的作用，人民代表大会制度的优越性得到了真正发挥，例如，党的十八大报告指出，提高基层人大代表特别是一线工人、知识分子代表比例，如果证明此类群体的人大代表能够发挥好其代表性，积极回应行业诉求，那么增加这类行业人员的比例就具有理论上的支持；反之，如果人大代表行业代表性未得到证实或代表性不足，就说明人民代表大会制度设计和实际运行出现了不一致的情况，找到这种不一致，才能更好地促进人大制度改革和完善，充分发挥其功能和作用，发展全过程人民民主，建设中国特色社会主义民主政治。本书通过对人大代表地域和行业代表性的研究，在一定程度上能够把握哪些人大代表能够发挥实质代表性，这对于完善人大代表的结构、健全选举和连任机制以及绩效考核机制都有十分重要的意义。

中国人大代表的代表性一直是国内外学者关注的重点。欧博文等认为在1976年以前，中国人大代表在立法实践中几乎不存在对政策、分配以及服务选民的回应性。面对强大的党委和政府机构，人民代表大会更多的是“橡皮图章”。[1]也有不少西方学者批评人大代表的履职，如McCormick等在20世纪80年代后期至90年代初对人大代表的访谈中发现，当选的代表们都不愿意成为代表，这就更不要指望其积极履职了。[2]即使存在积极履职的代表，也不过是国家代理人，并不是真正意义上的选民代表。[3]然而，越来越多的研究者指出，人民代表大会不再是行政机构的附庸，更多地表现为“挑战者”，巧妙地采用“磨合”策略，与其他权力主体建立网络关系，促进自身的制度化。[4]并成为地方治理体系中不可或缺的政治权力主体之一。[5]而其主体人大代表的代表性也正在逐步增加，尤其是地方人大代表，他们已经否决了越来越多的政府部门工作报告及人事决定。[6]赵英男基于20世纪90年代早期以来地方人大代表在监督地方政府和官员中影响力的扩大，认为地方人大已成为地方权力角逐中相当重要的政治主体之一，并已经从“橡皮图章”变成“钢印”。[7]这也就意味着人大代表的代表性萌芽。与此同时，国内也有越来越多的学者开始关注并致力于人大的研究，但整体来看关于人大代表的代表性问题的研究系统性较为欠缺，更多的是从某一特定的视角进行理论描述或介绍性探讨，抑或零星地分布于章节中。不过，随着中国民众公民意识的觉醒，中国政治民主化进程的不断推进，人大代表的代表性问题已经成为理论与实务界共同关注的重点，且在不同层面获得丰硕成果。

一方面，人大代表的代表行为，非常重要的功能之一是提供一个利益冲突及矛盾得以缓和、消解的场所和制度平台，不仅可以使得各种利益诉求得到充分表达，实现需求“输入”的同时也为执政者自下而上获取信息开辟了渠道；还能通过不同身份背景的代表在中国各级人大中的“博弈”来实现各地域、各行业、各群体的利益均衡，进而协调群际关系，维护和促进社会公平正义。不同的地域、行业的选民有着多元化的利益需求与价值导向，要在公共决策中表达各自诉求，人大把中国民众的共同利益和共同意志有机转化为国家治理的方针政策和目标任务实现了全过程人民民主的价值追求。如果不同的人群无法在利益与价值分配的过程中实现其利益需求，就很有可能埋下不稳定的种子，甚至导致潜在的不稳定因素显性化，引发冲突与矛盾。[8]

另一方面，国家立法体制机制的成熟抑或衰退，是考察一个国家政治变迁的关键因素。各级人大常委会对人大代表的结构做出正式或非正式的规定，通过保证描述代表性，来促进实质代表性，即政策假定吸纳不同选区、单位、党派、民族、性别以及各行各业的代表能够为所在地域、行业、性别、民族和党派开辟影响议事日程的渠道，然而，关于相关政策规定能否完全落地执行，发挥出人大代表为所在群体争取利益的实质代表性，这是需要实证来检验的。这也是评估代表结构政策的方式之一。近年来，对全国人民代表大会及人大代表方面的研究成果丰富，但在这些研究中，立足于人大代表的代表性这一视角，对代表履职实质代表性和绩效进行分析的著述分析较少，且缺乏系统深入的研究。从实证的角度探寻人大代表的代表性现状及影响因素，能更好地了解人民代表大会制度实际运行的逻辑，从而更好地捕捉制度设计和实际运行之间存在的差距。此外，通过对人民代表大会制度理论的研究，提供与西方代议制理论进行对比研究的基础，在丰富人民代表大会制度理论研究的同时，为比较政治研究提供一定可能性。